Михаил Агаджанян

Процесс карабахского урегулирования в последнее время фиксирует определенное застопорение, отсутствие сколь-нибудь значимой динамики позитивного развития. Данная тенденция рельефно проявила себя после известной встречи трех президентов в Сочи 25 января 2010г.; еще ощутимее она стала по результатам встречи трех президентов в Санкт-Петербурге 17 июня 2010г. и, наконец, встреча в том же формате в Астрахани окончательно убедила даже самых рьяных оптимистов в том, что позиции двух из трех сторон карабахского конфликта абсолютно не приблизились. Более того, по оценкам посвященных в детали обсуждений в трехстороннем формате лиц, позиции сторон все больше фиксируют отсутствие какой-либо динамики на сближение.

После встречи в Астрахани многие ожидания стали связываться со встречей в Астане 1-2 декабря, во время работы Саммита ОБСЕ.

Наверное, единственным новшеством, призванным поддержать процесс урегулирования в респектабельном виде и пролонгировать международные посреднические усилия, стало обсуждение вопроса принятия в рамках процесса урегулирования некой «дорожной карты». О последней применительно к карабахскому урегулированию стали активно говорить на стыке 2009-2010гг., причем как на политическом, так и на экспертном уровнях. Так, в конце 2009 – начале 2010гг. стало часто упоминаться, что Казахстан, как страна-председатель ОБСЕ, готов предложить Армении и Азербайджану план урегулирования конфликта по типу «дорожной карты». Указывалось, что «министр иностранных дел Казахстана Канат Саудабаев анонсировал создание «дорожной карты» для урегулирования карабахского конфликта. Перед этим он посетил Азербайджан, Армению и убедился, что в позициях сторон появились положительные сдвиги»¹.

Уже в октябре 2010г., за несколько дней до астраханской встречи трех президентов, представитель США при ОБСЕ Ян Келли, отметив тревожность ситуации на линии прекращения огня в зоне карабахского конфликта, заявил о том, что на нынешнем этапе «самое главное, чтобы стороны продолжали разговаривать друг с другом, чтобы обеспечить дипломатический процесс». В отношении же ожиданий американской дипломатии от предстоящего в Астане Саммита ОБСЕ Я.Келли упомянул возможность «дорожной карты» в карабахском урегулировании в контексте «приглашения сторон по крайней мере согласиться на определённую «дорожную карту» для урегулирования конфликта»².

Разработка и реализация «дорожной карты» применительно к процессу урегулирования застарелых межгосударственных конфликтов не является откровением³. Можно вспомнить имевшую место несколько лет назад попытку вдохнуть новую жизнь в палестино-израильский конфликт именно с помощью принятия «дорожной карты». «Дорожная карта» палестино-израильского конфликта⁴, одобренная на самом высоком уровне международного посредничества, сформулированная в виде письменного документа, согласие на реализацию которого дали руководители Израиля и Палестинской администрации, так и не была реализована, а о ней самой в нынешних реалиях палестино-израильского урегулирования сейчас мало кто вспоминает. «Дорожная карта» палестино-израильского урегулирования была сформулирована именно как пошаговый процесс со своими конкретными этапами, когда каждый последующий этап логически вытекает из реализации предыдущего. «Дорожная карта» любого процесса урегулирования межгосударственного конфликта является планом достижения политических целей, а значит – это прежде всего план политического урегулирования, с той или иной эффективностью вместивший в себя правовые и другие аспекты урегулирования, но в своей сущности и общей направленности являющийся именно политическим планом. Будучи таковой, любая «дорожная карта» должна быть готова к резким колебаниям своей результативности: как и все политическое в современном мире, здесь эффект чаще всего бывает двояким – или фактический прорыв (который, кстати, мы пока не наблюдали в международной практике), или полное застопорение, чему в большинстве случаев мы и являемся свидетелями. Срединного сюжета в случае, если «дорожная карта» предназначена для урегулирования сложного межгосударственного конфликта, протекающего вне непосредственного европейского политического пространства, по определению не может быть, ибо стороны таких конфликтов абсолютно не расположены к компромиссу в том значении этого слова, в каком его принято формулировать и понимать в западной политической мысли. Чаще всего стороны подходят к своим требованиям с позиции де-факто ситуации, а именно: «если я завладел этим, то это мое и я это никому «просто так» не отдам». Западное значение компромисса предполагает «просто так» (то есть отдать не за что или за нечто, что абсолютно не соизмеримо с тем, что получаешь), при этом ссылаясь на свою высоко развитую культуру компромисса. Конечно, легко достигать компромисса в спокойной Европе, а не в разделенном фактически по всем линиям противостояния Южном Кавказе.

«Дорожная карта» палестино-израильского урегулирования, «дорожная карта» армяно-турецкой нормализации не имеют шансов на результативность от вложенных в их тексты логических пошаговых конструкций, так как израильтяне «просто так» никогда не уйдут из Восточного Иерусалима, армяне никогда «просто так» не откажутся от своих законных требований компенсации для преодоления последствий Геноцида армянского народа в Западной Армении.

В палестино-израильской «дорожной карте» была своя логика. Так, первым же шагом обозначался этап «окончания террора и насилия, нормализация условий жизни палестинцев, формирование палестинских институтов», что должно было быть осуществлено буквально в течение нескольких недель с момента принятия «дорожной карты». Второй этап «дорожной карты» вмещал в себя конкретные шаги, «концентрирующие усилия на создании независимого палестинского государства во временных границах и с атрибутами суверенитета на основе новой конституции и в качестве промежуточной станции на пути к постоянному урегулированию». Наконец, последний, третий этап должен был привести к «соглашению по постоянному статусу и окончанию палестино-израильского конфликта».

Главная цель палестино-израильской «дорожной карты» была сформулирована как достижение окончательного и всеобъемлющего урегулирования палестино-израильского конфликта до 2005г. Данная цель была озвучена в речи президента США Дж.Буша от 24 июня 2002г. и одобрена Европейским Союзом, Россией и ООН в заявлениях по итогам встреч на уровне министров иностранных дел 16 июля и 17 сентября 2002г. С момента назначенного тогда «срока окончательного урегулирования» прошло уже более 5 лет. Как отмечали посвященные эксперты, «факт несоответствия реальной ситуации плану «дорожная карта» был отмечен официальной российской дипломатией. «Уже к концу этого года мы должны были выйти на создание палестинского государства. Фактически же мы находимся только в начале первого этапа "дорожной карты”. Сроки нереализуемы. Не будем делать хорошую мину при плохой игре, – подчеркнул 18 августа 2005г. спецпредставитель главы МИДа России по ближневосточному урегулированию Александр Калугин. – За прошедшее с тех пор время палестино-израильские отношения лишь обострились, а срок действия "дорожной карты” подошел к концу»⁵.

Своя логика присутствовала и в известных двух протоколах армяно-турецкой нормализации, где была зафиксирована своя последовательность этапов с конкретной фиксацией сроков их реализации.

В двух армяно-турецких протоколах, подписанных в Цюрихе 10 октября 2009г., есть следующие упоминания сроков в привязке к реализации конкретных шагов сторон, что можно рассматривать в качестве этапов «дорожной карты» нормализации отношений между двумя странами:

- установление между двумя странами дипломатических отношений в тот же день, когда Протокол об установлении дипломатических отношений между Арменией и Турцией вступит в силу;

- открытие границы будет осуществлено в пределах двух месяцев после вступления в силу Протокола о развитии отношений между Арменией и Турцией;

- оба протокола вступают в силу в один день, а именно в первый день первого месяца, следующего после обмена ратификационными документами между сторонами;

- в заключительной части Протокола о развитии отношений между Арменией и Турцией указываются сроки формирования и начала работы межправительственных комиссий и подкомиссий.

Однако все знают, на какие трудности натолкнулась данная логика, все знают, что поддержку процессу армяно-турецкой нормализации и конкретно реализации положений двух протоколов озвучили те же ведущие мировые силы. Логика западной политической мысли, основывающаяся применительно к урегулированию конфликтов на аксиоме компромисса, была повержена логикой непосредственных сторон конфликта. Применительно к армяно-турецкой нормализации данная логика со стороны единственно торпедировавшей процесс силы – Турции – заключалась в том, что взамен своей «уступки» в виде открытия ею же самой закрытой границы с Арменией, Анкара была готова только на «соизмеримую» уступку с армянской стороны – отказ от процесса международного признания Геноцида армян и вывод армянских сил с территорий Низинного Карабаха.

Какая судьба уготована «дорожной карте» карабахского урегулирования, если вдруг она будет сформулирована и переложена на письменный текст?

Мы можем отметить несколько позитивных, на наш взгляд, моментов в случае практической реализации подобной инициативы, т.е. выработки пошагового плана карабахского урегулирования в виде «дорожной карты». Но мы можем отметить также и негативные для карабахского урегулирования аспекты подобного развития ситуации.

Оговорим лишь, что одна из главных целей возможной «дорожной карты» карабахского урегулирования, с которой внешние силы связывают достижение прогресса, может заключаться в том, что сама по себе эта «дорожная карта» может стать определенным «компромиссом» между двумя традиционно доминирующими противоречиями армянского и азербайджанского подходов к урегулированию – соответственно «пакетное» или «поэтапное» урегулирование. На первый взгляд, «дорожная карта» – это явно «поэтапный» подход, которому отдает предпочтение Баку. Но это не совсем так. Каждый этап в «дорожной карте» – это «пакет» шагов, совокупность конкретных действий. Достичь сочетания «пакета» с «поэтапностью» – хорошо известное стремление внешних посредствующих урегулированию карабахского конфликта сил. Так почему бы не попробовать реализовать эту мечту в виде «поэтапно-пакетного» подхода в «дорожной карте»?

Возможный позитив от «дорожной карты» может проявиться в том, что она продолжит процесс консультаций-переговоров вокруг карабахского урегулирования, и это сохранит нынешний статус-кво в регионе, не даст скатиться нынешней шаткой стабильности в сторону возобновления военных действий в зоне конфликта. «Дорожная карта» станет неким компромиссом между главными международными посредниками в лице России, США и Франции, так как инициированный Россией трехсторонний формат встреч все больше и больше укрепляет многих в мысли, что Москва тяготится Минской группой и желает избавиться от последней. «Дорожная карта» не позволит Минской группе окончательно уйти со сцены карабахского урегулирования, но в то же время она еще более задвинет институт сопредседательства Минской группы на второй план. Ведь любой документ, на подписание которого стороны соизволят пойти, может стать реальностью только при активной дипломатической работе Москвы. Для последней путь от Майндорфской декларации ноября 2008г. до Совместного заявления октября 2010г. – это путь определенного «дипломатического регресса», так как если в ноябре 2008г. нечто подписывалось, то по прошествии двух лет – лишь делается заявление. В такой ситуации Москве необходимо подписание какого-либо документа, и желательно, чтобы это был значимый документ в карабахском урегулировании.

Далее, позитив «дорожной карты» укладывается в русло предсказуемости дальнейших шагов двух из трех сторон конфликта, определяется некий график мероприятий, конкретных действий, которые должны быть реализованы к конкретной дате. Если этого не происходит, то будет легко разобраться, по чьей вине это произошло и кто не желает привести свои действия в соответствие к своей подписи под «дорожной картой».

Также можно говорить о позитивном влиянии документа под названием «дорожная карта карабахского урегулирования» на общую стабильность в регионе. Если в данном аспекте проводить сравнение с «дорожной картой» армяно-турецкой нормализации, то можно сказать, что, наверное, единственным позитивным следствием не до конца доведенного процесса под названием «армяно-турецкая нормализация» стала бóльшая определенность в отношениях между Анкарой и Ереваном, а большая определенность в отношениях между региональными соперниками означает бóльшую стабильность, бóльшие потенции заинтересованных в региональной стабильности внешних акторов гарантировать наличие этой стабильности, следить за ее отклонениями в нежелательную сторону и пресекать данные отклонения. «Дорожная карта», тем самым, вводит процесс в определенные рамки, даже если этот процесс и не доводится до логического конца, как он представляется в самой «дорожной карте». Так, палестино-израильский конфликт после «дорожной карты» 2003г. не распространился за пределы непосредственно спорных территорий (например, на Сирию, хотя и были «стычки» на ливанской территории), армяно-турецкие отношения после «цюрихских протоколов» не стали хуже, а приняли более определенный характер. Значит, можно надеяться, что наличие «дорожной карты» в карабахском урегулировании станет еще одним элементом стабильности и относительной гарантией нераспространения конфликта за рамки его нынешнего вида и пространственного ареала.

К негативу мы относим следующее.

1. Если «дорожная карта» для карабахского урегулирования будет составляться сейчас, то в нее будут экстраполированы положения двух известных заявлений президентов России, США и Франции (10 июля 2009г. и 26 июня 2010г.). Такая основа «дорожной карты» карабахского урегулирования, с нашей точки зрения, будет носить негативный характер и заведет «дорожную карту» в тупик уже на первом этапе. «Дорожная карта» карабахского урегулирования не может начинаться с пункта о «возвращении оккупированных территорий вокруг Нагорного Карабаха»⁶. Первым этапом должно стать подписание всеми тремя сторонами конфликта соглашения о неприменении силы и угрозы силой на всех этапах карабахского урегулирования. «Дорожную карту» палестино-израильского урегулирования во многом привело в тупик то, что у внешних акторов были завышенные ожидания в связи с выводом израильских сил за так называемую «зеленую линию». Как отмечали эксперты, «многие неудачи международной дипломатии на пути разрешения палестино-израильского конфликта вызваны тем, что отход Израиля за «зеленую линию»⁷ рассматривается как непреложная предпосылка урегулирования. Уповать на отступление Израиля к существовавшим до 1967г. границам как на главное средство достижения мира так же бесперспективно, как и поддерживать демагогические разговоры Госдепартамента США о верности "дорожной карте”»⁸.

Никакого отступления НКР к границам 1988г. не может быть по определению, ибо самих таких границ не было, да и не могло быть, так как нынешняя НКР де-факто территориально сформировалась в пределах исторического Арцаха, а некоторые территории последнего до сих пор находятся под оккупацией Азербайджанской Республики. Тем более никакого отступления армянских сил из территорий Низинного Карабаха не может быть, пока не сформируется реальный формат переговорного процесса между субъектами, в распоряжении которых находится вопрос какого-либо гипотетического вывода своих сил с определенных территорий. Этими субъектами являются Нагорно-Карабахская Республика и Азербайджанская Республика, и они должны стать главными акторами при реализации конкретных положений возможной «дорожной карты» урегулирования карабахского конфликта.

Таким образом, на нынешнем этапе для «карабахской дорожной карты» отсутствует реальная основа урегулирования и не сложился реальный субъектный состав такого урегулирования.

2. «Дорожная карта» – это всегда императивное требование к сторонам выполнять взятые на себя обязательства, вытекающие из подписанных договоренностей. Однозначным нарушителем этого требования является Азербайджан, свидетельством чему является целая череда заключенных перемирий в ходе войны 1991-1994гг., а также последовавших после нее соглашений с участием Нагорно-Карабахской Республики (классический пример – Соглашение об укреплении режима прекращения огня, официально подписанное под эгидой ОБСЕ 4 февраля 1995г. всеми тремя сторонами конфликта). Не может быть эффективной и вообще какой-либо позитивной отдачи от любой «дорожной карты» урегулирования, если изначально считающая себя «потерпевшей» сторона оставляет за собой право на пересмотр своих обязательств. Полное название палестино-израильской «дорожной карты» от мая 2003г. в связи с этим имеет показательное звучание: «дорожная карта» продвижения к постоянному урегулированию палестино-израильского конфликта в соответствии с принципом сосуществования двух государств на основе оценки выполнения сторонами своих обязательств. Думается, что оценка Азербайджана по предмету «выполнение положений дорожной карты» будет всегда неудовлетворительной, так как в Баку абсолютно не выработан необходимый для конструктивного урегулирования стиль уважительного к своим оппонентам поведения. На фоне шовинизма ко всему армянскому и предъявления требований на «Западный Азербайджан» «карабахская дорожная карта» не реализуема.

3. Для позитивной реализации «дорожной карты» отсутствует принятый для подобных вопросов в международной практике институт личных представителей высших государственных лиц из числа внешних посредников, чьи посреднические услуги принимаются всеми сторонами конфликта. Институт сопредседателей Минской группы не может рассматриваться как подобие личного представительства глав государств. Нужны люди, которые будут 24 часа в сутки работать над выработкой, согласованием и реализацией положений «дорожной карты» и, что особенно важно, будут наделены исключительным мандатом на такую работу именно со стороны глав государств – внешних посредников. После событий вокруг Южной Осетии августа 2008г. в экспертных кулуарах Запада обсуждался вопрос, например, создания должности личного представителя президента США по карабахскому урегулированию. Впоследствии эти обсуждения были «размыты» креном в сторону бóльшей целесообразности наличия личного представителя государственного секретаря США в карабахском урегулировании. Знаменательно, что ныне в российских экспертных кругах подобные обсуждения стали вестись все чаще.

Так, российские эксперты, отмечая ставшее привычным отсутствие реальных подвижек в карабахском урегулировании после встреч президентов Армении, России и Азербайджана, по итогам астраханской встречи указывали, что «обещания Медведева о том, что к моменту проведения 1-2 декабря саммита ОБСЕ в Казахстане Ереван и Баку смогут выйти на согласованный вариант общих принципов урегулирования, особого оптимизма не внушает. Более чем вероятно, что даже в случае реальной проработки подобных принципов они не выйдут за рамки норм, сформулированных Россией, Арменией и Азербайджаном в совместной декларации, подписанной в Москве 2 ноября 2008 года. То есть речь будет в очередной раз идти о достаточно туманных обязательствах, не содействующих реальному началу полноценных мирных переговоров». Причины этому российским экспертам видятся в отсутствии у Кремля «должного числа дипломатических инструментов для решения этой проблемы. Все контакты с участниками территориального спора строятся исключительно по президентской линии. Техническую поддержку главе государства оказывает руководство МИДа. В то же время у России отсутствует такой институциональный механизм как должность специального представителя президента по Нагорному Карабаху. В традиционной международной практике именно постпред реально вникает в суть проблемы и устраняет разногласия между конфликтующими сторонами. В его компетенцию входит и ежедневная оперативная работа на треке, подразумевающая постоянный контакт с контрагентами. Только так можно добиться не только подлинного понимания существующих противоречий, но и планомерно готовить почву для переговорного процесса. Ничего подобного у России нет. Формально роль постпреда выполняет представитель Москвы в Минской группе ОБСЕ. Однако это во многом церемониальная должность без предметных полномочий, как и сама Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе»⁹.

4. И, наконец, быть может самым главным ограничителем для позитивного претворения в жизнь возможной «дорожной карты» карабахского урегулирования является отсутствие на нынешнем этапе намерения главных внешних сил что-либо решать в карабахском процессе. То, что сам процесс урегулирования необходим, у трех посредствующих сил не вызывает противоречий. Но это еще не означает, что внешние силы настроены на результат. Результат уже есть, и этот результат дал относительно эффективное поддержание статус-кво в зоне конфликта последние 16 лет. Как добра от добра не ищут, так и результата от результата внешние силы не намерены искать, ибо прекрасно отдают себе отчет в том, что поддерживаемый в рамках дозволенного нынешний результат лучше неопределенности, стоящей сразу после самого первого шага в наспех созданной «дорожной карте» карабахского урегулирования.

¹Болотникова С., Как ляжет «дорожная карта» для Карабаха?, http://www.georgiatimes.info/analysis/30998.html, 19.02.2010.

²США надеются на саммите ОБСЕ найти выход из кризиса в Нагорном Карабахе, http://www.ukrinform.ua/, 07.10.2010.

³Международная практика знает «дорожные карты» не только урегулирования межгосударственных конфликтов, но и установления плана мероприятий между двумя государствами или другими субъектами международных отношений на дипломатическом поприще. Так, известна «Дорожная карта» по общему пространству внешней безопасности, утвержденная 10 мая 2005г. в Москве президентом России В.Путиным, премьер-министром Люксембурга Ж.-К.Юнкером, председателем Комиссии ЕС Ж.М.Баррозу и верховным представителем ЕС по внешней политике и безопасности Х. Соланой.

⁴«Дорожная карта» урегулирования палестино-израильского конфликта была опубликована Государственным департаментом США от имени «квартета» международных посредников (США, ЕС, Россия, ООН) 30 апреля 2003г.

⁵Эпштейн А., После «Дорожной карты», Россия в глобальной политике, № 3, май – июнь 2006.

⁶Кстати, если сравнивать заявление президентов России, США и Франции от 10 июля 2009г. (Саммит «G-8» в Аквиле) с аналогичным документом от 26 июня 2010г. (Саммит «G-8» в Мускоке), то этая формулировка была несколько «смягчена» путем изъятия из текста слов «под контроль Азербайджана». В первом заявлении данный пункт был сформулирован в виде «возвращения территорий вокруг Нагорного Карабаха под контроль Азербайджана», а в тексте последнего заявления от 26 июня 2010г. данный пункт звучал как «возвращение оккупированных территорий вокруг Нагорного Карабаха».

⁷Речь идет о существовавшей до начала Шестидневной войны (июнь 1967г.) границе Израиля – по сути, о линии прекращения огня, установленной в 1949г. соглашениями о перемирии между Израилем и всеми граничащими с ним арабскими странами, которая, как отмечалось в параграфе 5 (2) Соглашения о прекращении огня между Израилем и Египтом от 24 февраля 1949г., а также в аналогичных параграфах подобных двусторонних соглашений Израиля с другими арабскими странами, «ни в коем отношении не рассматривается как политическая или территориальная граница и проводится без ущерба для прав, претензий и позиций какой-либо из сторон в том, что касается окончательного урегулирования палестинского вопроса».

⁸Эпштейн А., Указ. соч.

⁹Между беспредметностью и локальными успехами: внешняя политика с 25 по 31 октября 2010 года // Аналитические комментарии "Центра политической конъюнктуры России”, http://www.ancentr.ru/modules/analitical_comments/mo_01112010.html.

Источник: фонд "Нораванк"

«Глобус Энергетическая и региональная безопасность», номер 1, 2011